《山东省企业国有资产监督管理条例》解读
文/山东省国资委研究室
2011 年11月25日，山东省第十一届人大常委会第二十七次会议以62票赞成，1票弃权，高票通过了《山东省企业国有资产监督管理条例》（以下简称《条例》），并将自2012年 3月 1日起正式施行。《条例》的出台是山东省国有经济改革发展进程中的一个重要里程碑，是山东省国资监管法制建设的重大突破，标志着山东省企业国有资产监督管理工作法制化、制度化、规范化建设迈上新台阶，对于进一步完善全省国资监管体制、促进国有资产保值增值、推动国有经济改革发展具有重大意义。
一、《条例》出台的必要性
党的十六大以来，山东省深入贯彻落实中央决策部署和《公司法》、《企业国有资产法》等法律精神，积极推进国有资产管理体制改革，健全完善国有资产出资人制度，大力推动国有企业改革发展，国资监管工作和国有企业改革发展取得重大进展。2010年，全省国有企业营业收入和利润总额分别比2005年增长0.99倍、2.67倍，其中省管企业分别增长1.66倍、3.66倍。2010年底，全省国有企业资产总额、国有资产总额分别比2005年增长1.25倍、1.41倍，其中省管企业分别增长1.56倍、1.19倍。但是，随着各项工作深入推进，国企改革发展和国资监管中的固有矛盾和新问题也越来越突出，有的已严重阻碍国资监管工作健康有效地开展，迫切需要从法律层面予以回应和明确，借助法律的强制力量加以解决和推进。
（一）国资监管体制从长远看应该用立法来固化
虽然山东省国有资产监管体制基本建立，但不稳定、不完善的问题较为突出，一些深层次问题还没有真正解决。主要是政企不分、政资不分的问题仍然存在，有的地方甚至将纳入国资委监管的经营性国有资产又划给了有关政府部门，多头监管、监管规则不统一问题在各级还不同程度存在；国资监管机构“三统一、三结合”的职责没有到位，县级国资监管工作仍然十分薄弱；对国资监管机构性质存在模糊认识，机构改革中多数市把国资委定性为政府工作部门等等。这些问题，如果不通过立法方式，很难得到有效解决和长期稳定。有了法律保障，就可以依法排除各种干扰，使国资监管体制固化下来。
（二）近年来创造的行之有效的制度办法应该通过立法来强化
新的国资监管体制建立以来，各级国资监管机构从实际出发，建立完善了业绩考核、财务监督、规划审核、投资担保监管、经营预算、责任追究等一系列行之有效的监管制度和办法，对于维护国有资产权益、推进国有资产保值增值发挥了重要作用。通过立法对这些制度办法加以肯定和巩固，可以强化其权威性、稳定性和执行力，进一步健全国有资产出资人制度体系。现有法律中还存在盲区和不完善、不易操作的地方，也需要通过立法为今后深入探索提供法律依据。
（三）健全国有资产保值增值责任体系需要通过立法来保障
健全国有资产监管体制的根本目的是实现国有资产保值增值，关键在于层层落实保值增值责任。部分市级和大部分县级国资监管机构出资人职责不到位，监管责任没有落到实处。一些地方特别是国有企业还没有完全建立国有资产保值增值考核和责任追究制度，需要通过立法建立健全国有资产保值增值的责任体系，明确保障国有资产安全的法律责任。
（四）理顺政府部门、国资监管机构与企业之间的关系需要通过立法来规范
国有企业独立的法人财产权得到有效维护是其公平参与市场竞争的重要基础。一些地方存在的政企不分、政资不分现象，导致企业法人财产权、经营自主权难以全面落实，侵害国有企业权益的现象时有发生，迫切需要从法律高度进一步理顺政府部门、监管机构和监管企业的关系，使企业摆脱政府部门附属物的地位，加快建立完善法人治理结构、加强企业管理、提高发展质量，成为充满生机活力的市场主体。同时，通过立法，进一步规范国资监管机构行权履职的范围、方式和程序，提高依法监管、科学监管水平；推动各级政府和部门进一步转变观念、改进工作方式，切实做到不擅权、不越位。
二、《条例》的出台过程
山东省国资委于2008年底着手酝酿《山东省实施企业国有资产法办法》（《条例》前身）草案的调研起草工作，2009年着手调研，2010年被省人大、省政府列入立法三类项目即调研起草项目，2011年破格列为一类立法项目即通过出台项目。从《条例》的立法过程来看，主要经过了三个阶段：
第一阶段：调研起草阶段
《企业国有资产法》颁布实施后，山东省国资委对制定地方性法规高度重视，做了周密部署。2009年将立法调研作为重点研究课题，形成《山东省贯彻实施〈企业国有资产法〉研究报告》，并在国家核心期刊《国有资产管理》杂志上发表。2010年，成立立法工作小组，由山东省国资委主任谭成义亲自挂帅担任组长，在对部分市地国资监管机构和省管企业进行深入调研，并学习借鉴河北、湖北、上海、北京、天津等省市先进经验的基础上，起草形成了初稿。
第二阶段：部门会签及省政府常务会议审议通过阶段
2011年初，立法工作被列入山东省国资委全年重点工作计划，并作为重中之重的一项工作。5月份省国资委向省人大第24次常委会议做了国企改革发展和国资监管工作的全面汇报；6月份，省国资委正式将草案报省政府法制办，谭成义主任亲自将法制办领导请进来做立法工作的全面汇报；省国资委会同省人大法工委、省政府法制办对草案（初稿）进行了集中修改，形成《条例（草案）》（会签稿）。根据省政府法制办要求，将会签稿送省发改委、省经信委、省财政厅等19个省直部门会签，同时送省委组织部、省委宣传部等9个单位征求意见。省政府法制办通过山东政府法制网站向社会广泛征求了意见。根据各方面意见建议，省国资委会同省人大法工委、省政府法制办对《条例（草案）》（会签稿）作了进一步修改完善，形成《条例（草案）》（送审稿）并报送省政府。2011年 9月 14日，山东省政府第108次常务会议审议通过了《条例（草案）》，经姜大明省长签发提请省人大常委会审议。
第三阶段：省人大常委会两次审议阶段
为加快立法进度，在《条例（草案）》会签和征求意见过程中，省人大有关工作委员会提前介入《条例》立法工作。谭成义主任先后登门向省人大财经委、法工委、法制委就《条例》立法进展情况作了汇报。省人大常委会尹慧敏副主任、省人大财经委、预工委相关领导在谭成义主任、李红副主任、樊军副主任等省国资委领导陪同下分别到湖北、上海、重庆、四川、云南等省市及省内部分市地进行了调研。2011年9月27日，省十一届人大常委会第二十六次会议对《条例（草案）》进行了第一次审议，建议对草案进一步修改后，提请下次常委会审议。会后，省人大法工委将《条例（草案）》印发了各市人大常委会和立法咨询员，广泛征求意见。省人大常委会副主任崔曰臣带领省人大法制委、法工委的相关人员赴青岛、烟台进行了立法调研。在充分征求各方面意见的基础上，省人大法工委会同省政府法制办和省国资委对《条例（草案）》做了进一步完善，并于11月21日提交省十一届人大常委会第27次会议第二次审议。根据分组审议时有关委员的意见，最终修改形成了《条例（草案表决稿）》。2011年11月25日，山东省第十一届人大常委会第27次会议对《条例（草案表决稿）》进行表决，《条例》顺利通过。
《条例》的立法过程是《企业国有资产法》等法律法规在我省贯彻落实的过程，是将国资监管体制改革以来的实践经验法制化的过程，也是各方面利益关系调整的过程。《条例》之所以能够顺利出台，主要归功于七年来全省国资监管工作和国企改革发展取得的显著成绩；归功于省委、省人大、省政府对国资监管工作和国企改革发展的重视、支持和社会各界对国资监管体制和国有经济发展的认可；归功于省国资委领导对立法工作的坚定信念、果断决策和强力推进；归功于全委上下的齐心协力、通力配合和省管企业、各市监管机构的积极支持；归功于立法过程的精心设计和工作步骤的周密安排。
三、《条例》的特点
《条例》的起草紧密结合山东省实际，以“不唯上、不唯书、只唯实”的求实创新精神，遵循“不抵触、有特色、可操作、重实效”地方立法的原则，本着“对历史负责、对各级国资监管机构负责、对国家出资企业负责”的要求，围绕“固化体制基础，强化监管机制，健全责任体系，规范工作运行”，在许多方面取得了创新和突破。其特点主要有：
(一）采用了条例这种文体
1989年，山东省人民代表大会常务委员会《关于地方性法规制定程序的规定》第二条规定，地方性法规是省人民代表大会常务委员会制定或批准的，涉及公民一般权利、义务，调整一定社会关系，在本行政区域内具有法律效力的规范性文件。地方性法规一般应采用条例、规定、办法、细则和规则等名称。“条例”与“实施办法”的区别。“条例”与“实施办法”相比，主要特点是所涉及事务和问题更重要，范围更宽；内容更概括；有效的时间与空间范围广阔，稳定性强，更能体现地方特色，对制定与发布机关的地位有较严格限制。而“实施办法”只是对上位法的补充性规定，涉及的事务和问题的范围窄，具有较强的针对性，内容也更加具体、详尽、侧重可操作性，内容依附上位法，体现地方特色的能力弱一些。在省人大法工委、省政府法制办的指导下，将原来的《山东省实施< 企业国有资产法>办法》更名为《山东省企业国有资产监督管理条例》，不仅提升了地方性法规的层次，突出了企业国有资产监督管理的重要性，而且按照企业国有资产“国家统一所有、政府分级代表”的新的国有资产监督管理体制，更能体现山东的地方特色。
（二）立法目的更明确
《企业国有资产法》共分9章，76条，“履行出资人职责的机构”和“国家出资企业”是该法的两个法律主体。湖北省的《条例》，沿用《企业国有资产法》结构和体例，也分9章，共56条，在法律主体上没有变化。山东省《条例》没有沿用《企业国有资产法》的结构和体例。《条例》共7章，38条，对上位法已有明确规定的内容仅作了衔接性规定，没有单设章节，将“履行出资人职责的机构”这个法律主体直接变更为“国有资产监督管理机构”，使国有资产监督管理机构在机构设置上和职责上法定化。将民主管理、保护职工合法权益补充在总则中，明确了新形势下办好国家出资企业还必须牢牢依靠企业广大职工的积极参与和拥护。在具体条款上，《条例》总结山东省实行新的国有资产监督管理体制7年多以来国资监管和国有企业改革成功的做法，将这些成功的做法概括、提炼成《条例》的条款。
（三）覆盖面更宽，内容更丰富
《条例》基本涵盖了《企业国有资产法》的全部内容。但在法律主体上，超出《企业国有资产法》的规定。监管方除了国有资产监督管理机构这个法律主体外，增加了“承担文化领域企业国有资产监管的有关部门和机构”，被监管方增加了“国家出资企业的再出资企业”。增加了“法定代表人”、“境外企业国有资产监管”等《企业国有资产法》和湖北省《条例》没有涉及到的内容。
（四）衔接紧密，逻辑性强
鉴于《物权法》、《公司法》等法律对企业出资人应当享有的权利、义务和责任都已有明确的规定，这些规定同样适用企业国有资产的出资人——国有资产监督管理机构。对以上法律表述比较原则的条款，《条例》按照制度创新的原则，根据山东省实际进行了补充、完善和细化，增强了可操作性。在《条例》的每一章内部，按照立法的要求，不仅要求立法要素齐全，而且要求上下条款的衔接紧密，具有逻辑性。如在《条例》总则中，一般地方性法规所具备的立法目的、适用范围、体制、原则、法律主体、与政府的关系、责任义务等要素，《条例》都具备，而且按照逻辑顺序层层展开，使《条例》不仅符合法律、法规的精神，而且层次清楚，自成体系。
（五）强调本《条例》和企业章程的作用
《条例》在界定重大问题的依据上，除在第一条立法目的中规定本《条例》是依据法律、行政法规，在其他条款的表述都是“依据法律、法规和企业章程”，因为行政法规只包括国务院制定的法规，而法规，不仅包括国务院制定的法规，而且包括地方性法规。企业章程是企业的“宪法”，是建立和完善企业法人治理结构的前提和基础，是国资监管机构行权履职的“载体”。《条例》无论是在国家出资企业管理者的选用与考核、批准和决定关系国有资产出资人权益的重大事项上，都强调按照法律、法规和企业章程的规定执行。
总之，《条例》符合国资监管和国企改革的方向，是一部“讲政治、有高度、有前瞻性”的地方性法规。
四、《条例》主要内容解读
《条例》共7章38条。《条例》贯彻落实了党的十六大以来新的国资监管体制改革的一系列重大原则和法律法规精神，集中体现了党和政府的主张，认真总结了山东省国资国企改革发展实践经验，借鉴了有关省市的先进经验，重点对企业国有资产监督管理体制、国家出资企业管理者的选用与考核、关系国有资产出资人权益的重大事项、国有资本经营预算、国有资产监督、法律责任等作出细化规定。
（一）明确了企业国有资产监管的基本原则
《条例》第四条规定：“对企业国有资产监督管理应当坚持政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，实行权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”
该规定明确了山东省企业国有资产监管的基本原则，这也是进一步完善国有资产管理体制、加强和改进国有资产监管工作的基本指导思想。政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则是中央提出的建立与社会主义市场经济体制要求相适应的国有资产管理体制的基本要求，这几个原则在《企业国有资产法》中已经有规定。本条在《企业国有资产法》的基础上，将《企业国有资产监督管理暂行条例》第八条中的“三统一”、“三结合”的原则充实到《条例》中，并首次以地方性法规的形式固定下来。
1、政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则。政企分开是经济体制改革的基本要求，目的是使企业真正成为市场主体。社会公共管理职能与国有资产出资人职能是两种不同的职能，这两种职能分开，既有利于履行政府公共管理职能的部门找准自己的角色定位，把职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来；又有利于政府履行出资人职责的机构依照法律的规定履行好国有资产的出资人代表职责，确保国有资产出资人代表到位，保障国有资产安全，对国有资产的保值增值负责。企业作为市场竞争主体，是独立的法人，依法享有独立的民事权利和民事义务，企业的依法自主经营属于企业的法定民事权利，任何组织和个人不能干预。
2、坚持权利、义务和责任相统一的原则。《条例》要求山东省县级以上人民政府，既享有出资人的资产收益、重大决策和选择管理者等权利，又要履行好出资人的义务，维护好国有资产所有者的合法权益，尊重企业的经营自主权，同时还要承担代表国家履行好出资人职责、监督管理好国有资产、防止国有资产流失、实现国有资产保值增值、搞好国有企业、发展壮大国有经济等方面的责任。为了强化责任意识，《条例》重申了《企业国有资产法》的规定，在第四条第二款明确：“县级以上人民政府应当建立健全国有资产保值增值考核和责任追究制度，落实企业国有资产保值增值责任”。
3、管资产与管人、管事相结合的原则。这是企业国有资产出资人职责中不可分割的有机组成部分，也是有效落实权利、义务和责任相统一的基本前提。因此，必须保证国有资产出资人及其代表全面充分地行使出资人的三项权利。如果将三者分开，就会影响出资人职能的统一行使，造成对国有资产谁都管谁都不负责的现象。国有资产管理体制改革必须以“三结合”为原则，构建国有资产监督管理机构全面履行出资人职责、统一行使出资人权利的新体制。
（二）确定了国资监管机构的设置和性质
《条例》第五条规定：“省、设区的市人民政府设立国有资产监督管理委员会，作为本级人民政府直属特设机构，根据本级人民政府授权履行出资人职责，依法对国家出资企业的国有资产进行监督管理。不单独设立国有资产监督管理委员会的设区的市、县（市、区）人民政府，应当授权一个部门或者机构承担国有资产监督管理职责。前款规定的国有资产监督管理委员会和承担国有资产监督管理职责的部门或机构统称国有资产监督管理机构。对文化领域的企业国有资产，国有资产监督管理机构应当依法履行国有资产基础管理职责，其他监督管理工作，可以委托有关部门或者机构依据本条例实施。”
根据《企业国有资产法》规定，按照“国家所有，分级代表”的体制，各级政府可以根据本级政府实际情况确定代表本级政府履行出资人职责的机构。鉴于山东省国家出资企业的数量和性质特点，若授权多个部门、机构对国家出资企业履行出资人职责，会造成监管规则不统一的问题。因此，根据《企业国有资产法》的精神，借鉴外省的普遍做法，山东省《条例》没有沿用中央政府授权多个代表政府履行出资人职责机构的体制，不再授权其他部门、机构代表政府对国家出资企业履行出资人职责，以保证国资监管的统一性、专门性。该规定精神具体可以从以下几方面理解：
1、实现了国有资产监督管理机构设置法定。本条没有沿用《企业国有资产法》和湖北省《条例》“履行出资人职责的机构”的概念，而是直接用“国有资产监督管理机构”这个概念，并且用地方性法规的形式直接明确:省、设区的市人民政府设立国有资产监督管理委员会，作为本级人民政府直属特设机构，达到了机构设置法定。同时与《企业国有资产监督管理暂行条例》相衔接，针对在机构改革中山东省市级国资监管机构改为政府组成部门的问题，规定省市国有资产管理机构为本级人民政府直属特设机构。其特殊性主要表现在两个方面：一方面，国有资产监督管理委员会是根据本级政府授权，行使《企业国有资产法》、《公司法》等法律法规赋予的资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人职责的机构，专门承担监管国有资产的职责；另一方面，国有资产监督管理委员会不同于政府的行政部门，它不是本级政府的组成部门，没有政府部门的行政权力，不承担社会公共管理职能，也不同于一般企事业单位，具有特殊性质。
2、实现了国有资产监督管理机构职责法定。《条例》明确国资监管机构承担企业国有资产“全覆盖监管”的职责，规定只有国有资产监督管理机构根据本级人民政府授权履行出资人职责，依法对国家出资企业的国有资产进行监督管理。不单独设立国有资产监督管理委员会的设区的市、县（市、区）人民政府，应当授权一个部门或者机构承担国有资产监督管理职责。同时考虑到历史原因和某些行业的特殊情况，借鉴上海、天津、重庆、湖北采取委托监管的做法，本条规定，对文化领域的企业国有资产，国有资产监督管理机构应当依法承担企业国有资产监管职责:一是基础管理职责，即《企业国有资产监督管理暂行条例》第三十条规定的国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作，应由国资监管机构直接行使；二是其他监督管理工作，如管人、管事等职责，对于这类职责，国有资产监督管理机构可以结合文化企业的具体情况，委托有关部门或者机构实施，但应当签订委托监管合同，明确委托范围、委托期限、监管责任等内容。接受委托的其他部门或机构，其监督管理工作必须以本《条例》为依据，严格按照本《条例》的相关规定实施。
3、较好地解决了不设立国资监管机构的部分市县企业国有资产监管问题。《企业国有资产法》规定，国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立国有资产监督管理机构。国务院的规定，主要是《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定。该条例规定：“国务院，省、市三级人民政府可以设立国有资产监督管理机构。”没有规定县级人民政府可以设立国有资产监督管理机构。为有效地防止在企业国有资产监管上“政出多门，监管规则不统一”问题，《条例》规定，不单独设立国有资产监督管理委员会的设区的市、县（市、区）人民政府，应当授权一个部门或者机构承担国有资产监督管理职责，保证了国资监管的统一性、专门性。依照本《条例》，在山东省履行出资人职责的机构有两种：一是省、设区的市人民政府依法设立的国有资产监督管理委员会，二是不单独设立国有资产监督管理委员会的设区的市、县（市、区）依照政府授权承担国有资产监督管理职责的部门或机构。《条例》规定国有资产监督管理委员会和承担国有资产监督管理职责的部门或机构统称国有资产监督管理机构。
（三）强调了上下级国资监管的指导监督关系
《条例》第六条规定：“上级人民政府国有资产监督管理机构依法对下级人民政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督。”
《企业国有资产法》对指导监督工作并没有做出法律规定，本条是将《企业国有资产监督管理暂行条例》关于指导监督的内容补充到《条例》中来。加强指导监督有利于促进国资监管法律法规的落实，维护国有资产基础管理制度的统一性；有利于进一步完善国有资产管理体制，提升国资监管工作整体水平；有利于加快国有经济布局结构的战略性调整，促进国有经济发展。同时应注意两点：一是“指导监督”不能等同于“领导”，上级国资监管机构依法开展指导监督工作，要尊重下级国资监管机构的出资人权利，不能代替或者干预下级国资监管机构依法履行出资人职责；二是下级国资监管机构应当接受上级国资监管机构依法进行的指导和监督。
（四）明确了国家出资企业的权责和治理原则
《条例》第八条规定：“国家出资企业有独立的法人财产，享有法人财产权。国家出资企业应当按照决策、执行和监督分离的原则，建立和完善法人治理结构，提高企业管理的科学化、民主化、制度化水平，确保国有资产保值增值。国家出资企业应当依法从事经营活动，接受人民政府及其有关部门、机构依法实施的管理和监督，对出资人负责，接受社会公众的监督，承担社会责任。”
本条规定主要有三点：一是国家出资企业享有法人财产权。国家出资企业是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事责任的企业法人。明确了这一点，也就从法律上保证了国家出资企业可以独立地享有财产权及其他权利，独立地从事生产经营活动、与其他经济实体发生权利义务关系，同时也独立承担民事责任。二是国家出资企业要建立完善法人治理结构。所谓企业法人治理结构，是指为保证企业有效运行，由法律和章程规定的有关企业组织机构之间权利分配与制衡的制度体系。具体是指公司通过股东会、董事会、监事会、经理层的机构设置和权利配备，所形成的所有权和经营权相分离、各机构之间有效监督制约的权力运行机制。目前，山东省多数国家出资企业的法人治理结构距离《公司法》、《企业国有资产法》的要求尚有一定差距。因此本条强调，国家出资企业应当按照决策、执行和监督分离的原则，建立和完善法人治理结构。三是国家出资企业需承担相应的责任。国家出资企业作为社会主义市场经济活动的主体，在享有权利的同时，也要承担相应的义务和社会责任。
公司制是当前山东省国家出资企业的主要组织形式。公司这种组织形式是迄今为止人类最伟大的发明之一，公司对社会生产力的促进作用非常巨大。但是中国的公司离真正的公司差距很大，多数是“形似神不似”。为了把国家出资企业建设成为真正的公司，本条在《企业国有资产法》的基础上，在以下几个方面有所突破：一是对国家出资企业的财产权进行了界定。《公司法》第三条规定：“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。”作为山东省规范国家出资企业的地方性法规，在这里引用《公司法》的规定，有利于保护国家出资企业的法人财产权。二是对《企业国有资产法》中完善法人治理结构的内容进行了补充。建立和完善国家出资企业法人治理机构，对于深化国有企业改革具有重要意义。《企业国有资产法》对如何依法建立和完善企业法人治理结构规定不明确，比较笼统。我们认为，公司所处的国家不同、行业不同、运营的技术不同、自然的条件不同，决定了公司治理的形态也必然会不同。即使是同一公司、不同的发展阶段，不同的历史时期，环境变化很大，治理方式也必须发展变化。但是，公司有共同的生存发展准则，这些准则必须在公司治理中得到普遍贯彻，即权利必须受到制约，执行必须得到监督，决策、执行、监督必须分离等。因此本条强调，国家出资企业应当按照决策、执行和监督分离的原则，建立和完善法人治理结构。三是山东省《条例》强调国家出资企业应当首先对出资人负责。本条规定国家出资企业应当承担的基本义务，与《公司法》规定一般公司应当承担的义务是相同的，除此之外，本条还规定，国家出资企业应当加强经营管理、提高经济效益，对出资人负责，以体现维护国有资产权益的要求。湖北省《条例》重复了《企业国有资产法》的提法，山东省《条例》将《企业国有资产法》第十七条规定的国家出资企业应承担的义务的顺序进行了调整，将国家出资企业“对出资人负责”提到“接受社会公众监督”前面，修改成为“国家出资企业应当依法从事经营活动，接受人民政府及其有关部门、机构依法实施的管理和监督，对出资人负责，接受社会公众的监督，承担社会责任”。
（五）提出了加强职工民主管理的要求
《条例》第九条规定：“国家出资企业应当通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理，建立和完善公平合理、公开透明、激励与约束相统一的薪酬体系，提高劳动保护和安全生产水平，依法保护职工的合法权益。”
职工民主管理是我国宪法和法律确立的企业管理的重要制度。《宪法》、《全民所有制工业企业法》、《工会法》、《公司法》、《劳动法》等诸多法律、行政法规中都有规定，社会也非常关注。特别是近年来，部分国有企业、民营企业、外资企业出现了很多侵犯职工合法权益的案件，引起社会各界的强烈反响。在《公司法》修订时，有人曾建议把民主管理和保护企业职工合法权益写进立法宗旨，因种种原因各方没有达成一致。《企业国有资产法》虽然也有规定，但非常原则。在《条例》提交省人大常委会审议时，有的常委会组成人员提出，应该增加职工民主管理、民主监督的内容。现代社会企业对于人力资本的依赖越来越明显，因而职工成为企业利益相关者的重要主体，如何调动职工的积极性，切实保护职工权益也成为《条例》不可回避的问题。我国的社会主义性质决定了职工是企业的主人翁，《条例》作为规范国家出资企业的地方性法规，对职工权益的保护应当具有更丰富的内容。但是，民主管理和对职工的保护因不是《条例》的法律主体，因而还不能把这项内容写到立法宗旨中，只能作为总则的一条。本条在《企业国有资产法》的基础上，与《劳动法》等法律法规相衔接，增加了“建立和完善公平合理、公开透明、激励与约束相统一的薪酬体系，提高劳动保护和安全生产水平，依法保护职工的合法权益”的内容。
（六）规定了企业管理者的任免权限和程序
《条例》第十一条规定：“国有资产监督管理机构应当根据资产隶属关系和管理权限，依法任免或者建议任免国家出资企业管理者。国家出资企业中应当由职工代表出任的董事、监事，依照有关法律、法规的规定由职工民主选举产生。”
选用企业管理者，是履行出资人职责机构对国家出资企业的一项重要权利，也是履行出资人职责机构的一项重要职责。这项权利的正确、有效行使，对于促进国家出资企业健康发展，维护国有资产出资人权益，具有重要意义。我们在草拟《条例》这方面的内容时，对涉及的有关法律、法规进行了分析。其中最重要的两部法律是《公司法》和《企业国有资产法》，这两部法律对各种形式国家出资企业管理者的选用和管理表述不同。在法律主体上，《公司法》规定委派的主体是国有资产监督管理机构，而《企业国有资产法》规定的是履行出资人职责的机构。在派出形式上，《公司法》采用的是委派制；而《企业国有资产法》采用的是任免制。《条例》的规定是根据法律法规，并结合实际情况作出的，主要突破有以下几点：一是对《企业国有资产法》第四章的题目“国家出资企业管理者的选择与考核”做了改造，改为“国家出资企业管理者的选用与考核”，不仅突出“选择”，而且突出“使用”。二是全面体现出资人对国家出资企业管理者的选用和任免权。党管干部的原则与国有资产出资人依法选择企业管理者并不矛盾。出资人任免和建议任免企业管理者是法定程序，并不改变和影响党委组织部门“党管干部”的原则和程序。对属于各级党委管理的企业管理者，按照党管干部的原则由党委组织部门代表党委组织民主推荐、考察确定人选，报党委同意提名推荐后，还需要履行出资人职责的机构或者股东会选举、批准等法律程序。三是对企业管理者的委派程序进行了规范。在企业管理者的派出程序上，应当包括两部分，前一部分是国有资产监督管理机构派出，应当强调按资产隶属关系委派企业管理者；后一部分是企业董事会聘用，突出国有资产监督管理机构应当按照管理权限任免和建议任免企业管理者，尊重企业董事会的选人用人权。
（七）完善了国家出资企业法定代表人制度
《条例》第十二条规定：“国有独资企业的法定代表人由厂长（经理）担任；国有独资公司的法定代表人由国有资产监督管理机构在董事长、执行董事、经理中指定；国有资本控股公司、国有资本参股公司法定代表人依照公司章程确定，并报国有资产监督管理机构备案。法定代表人的职责应当在企业章程中明确规定。法定代表人应当按照法律、法规和企业章程的规定行使职权，并承担责任。”
法定代表人在企业管理中具有重要地位。1999年修订的《企业法人法定代表人登记管理规定》第十一条规定：“登记主管机关核准登记注册的企业法人的法定代表人是代表企业行使职权的签字人。法定代表人的签字应当向登记主管机关备案。对企业法人按照有关规定进行处罚时，应当根据违法行为的情节，追究法定代表人的行政责任、经济责任；触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。”受其影响，目前我国的《环境保护法》、《安全生产法》、《食品安全法》等十几部法律、法规都规定了企业和企业法定代表人是承担法律责任的主体。
鉴于《企业国有资产法》对国家出资企业法定代表人没有做出规定，《条例》根据《公司法》等相关法律精神，对各种不同形式国家出资企业法定代表人的产生和管理进行了规范。一是法定代表人的产生。1、根据《全民所有制工业企业法》第四十五条，厂长是企业的法定代表人，因此国有独资企业的法定代表人由厂长（经理）担任。2、根据《公司法》第十三条：公司法定代表人依照公司章程的规定，由董事长、执行董事或者经理担任，并依法登记。由于国有独资公司不设股东会，由国资监管机构履行出资人职责，因此国有独资公司的法定代表人由国有资产监督管理机构在董事长、执行董事、经理中指定。3、国有资本控股公司、国有资本参股公司法定代表人依照公司章程确定，并报国有资产监督管理机构备案。由于国有资本控股公司、国有资本参股公司为多元化股权结构，因此法定代表人的确定须依章程规定，但基于法定代表人身份的重要性及特殊性，本条特别规定国有资本控股公司、国有资本参股公司法定代表人确定后须报国资监管机构备案。二是法定代表人依法承担责任。针对部分国家出资企业法定代表人存在怠于行使职权或者超越职权的问题，本条规定法定代表人应当按照法律、法规和企业章程的规定行使职权，并承担责任，明确了国家出资企业法定代表人的行权履职的范围、权限、程序由法律、法规和企业章程规定，若法定代表人超越职责范围行使职权，或怠于履行其应尽的职责，均应承担相应的法律责任。
《条例》关于法定代表人的这些规定为推进国家出资企业规范的公司治理结构建设提供了条件，同时也有效防范了企业法定代表人的失职、渎职风险。
（八）规范了企业管理者兼职问题
《条例》第十三条规定：“未经国有资产监督管理机构批准，国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的法定代表人不得同时担任其他企业或者经济组织的法定代表人。未经国有资产监督管理机构批准，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业、事业单位和经济组织兼职。经批准兼职的，不得擅自领取兼职报酬。”
国家出资企业的管理者对企业负有忠实义务，应当为所任职企业的利益忠实履行职责，当其自身利益与企业利益发生或者可能发生冲突时，应当尽力维护企业利益，不得利用自身地位和职权牺牲企业利益为自己或者第三人牟取利益。企业管理者兼职和兼职取酬，过去缺少法律、法规进行规范，一度比较混乱，社会各方面非常关注，反应也比较强烈。对企业管理者的兼职如不加限制，会导致兼职过多等不规范的情形。2005年新的《公司法》出台后，对公司董事、高级管理人员兼职问题进行了规范。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》更是把规范国有企业负责人兼职和兼职取酬作为反腐倡廉的重要措施。本条在《企业国有资产法》规定的基础上，在以下几个方面有所突破：一是对法定代表人的兼职问题进行了规范。目前国家出资企业法定代表人有很大的权利，并且掌握企业各种信息，如果再在其他企业担任法定代表人，不利于企业建立和完善法人治理结构，既影响其对本企业经营管理投入的时间和精力，又会增加其利用所拥有的职权和所知悉的信息为自己或者他人谋取不正当利益的风险。二是对国家出资企业管理者兼职取酬进行了规范。《公司法》及《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》规范企业管理者兼职的基本原则是，兼职须经批准,兼职不得擅自取酬。现实情况是，国家出资企业若与民营企业、外资企业合资，这些企业管理者被委派到所任职的合资企业兼任董事、监事，若不领取报酬，不仅不利于维护国家出资企业的利益，也不利于调动企业管理者的积极性。因此本条规定国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员在其他企业、事业单位和经济组织兼职，必须经过国资监管机构批准。同时规定，经批准兼职的，不得擅自领取兼职报酬，这样既能在一定程度上防止不当利益输送的发生，也能够确保国资监管机构掌握其兼职报酬情况并加强监管。三是在法律责任中增加对国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员未经批准在其他企业、事业单位和经济组织兼职或者擅自领取兼职报酬的处罚条款。2009年，监察部、人力资源和社会保障部、国务院国资委联合发布《关于国有企业领导人员违反廉洁自律“七项要求”政纪处分规定》，《条例》第三十四条衔接国家三部委的规定，明确违反本条例规定，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员未经批准在其他企业、事业单位和经济组织兼职或者擅自领取兼职报酬的，由国有资产监督管理机构责令改正，并依法给予处分。国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的法定代表人未经批准同时担任其他企业或者经济组织的法定代表人的，由国有资产监督管理机构责令改正，并依法给予处分。
（九）健全了企业管理者考核奖惩机制
《条例》第十四条规定：“国有资产监督管理机构对其履行出资人职责的国家出资企业管理者经营业绩进行年度考核和任期考核，并依据考核结果确定其薪酬及奖惩。国有资产监督管理机构对其委派的国家出资企业董事会成员进行考核时，应当将其在重大决策时的表决意见纳入考核内容。”
对国家出资企业管理者进行考核评价是国资监管机构的重要职责，也是建立有效的激励约束机制的重要手段。本条在《企业国有资产法》基础上，在以下几个方面有所突破：一是明确了考核对象。强调考核的对象是“履行出资人职责的国家出资企业的管理者”，较《企业国有资产法》“对其任命的企业管理者进行考核”的表述更准确。二是明确了确定薪酬最基本的依据。《企业国有资产法》只规定“履行出资人职责的机构按照国家有关规定确定其任命的国家出资企业管理者的薪酬标准”，《条例》强调“依据考核结果确定其薪酬”，更加全面准确。三是对董事的履职评价作出专门规定。《公司法》规定：“董事应当对董事会的决议承担责任。董事会的决议违反法律、行政法规或者公司章程、股东大会决议，致使公司遭受严重损失的，参与决议的董事对公司负赔偿责任。但经证明在表决时曾表明异议并记载于会议记录的，该董事可以免除责任。”《条例》衔接《公司法》的规定，针对有些董事不当利用《公司法》的条款逃避责任的情况，要求将国家出资企业董事在重大决策时的表决意见纳入对其考核内容，能够提高国家出资企业董事表决时特别是在重大事项表决时的责任意识，从而激励董事积极履职，增强其参与决策的责任感。另外，本条有利于打破目前按领导班子考核企业管理者的现状，形成国有资产监督管理机构考核董事会成员、监事会成员，董事会考核经营班子成员的新格局。
从理论上讲，对国家出资企业管理者的考核评价体系应由经营业绩考核、履职评价和公认度考察三部分构成。实现这三部分的有机结合，有利于更全面、客观地评价企业管理者，全方位反映其经营业绩、履职表现、廉洁从业和公信度等情况；有利于企业管理者把握好职责定位、履行好岗位职责，建立权责明确、运转协调、制衡有效的公司治理结构；有利于加强对企业管理者的监督，实现市场认可、出资人认可、职工群众认可相统一；有利于建立有效的激励和约束机制，进一步调动企业管理者干事创业的积极性；有利于维护国有资产出资人的权益，落实国有资产保值增值责任。目前，山东省已在部分企业进行了“三位一体”考核机制的探索，随着国资监管体制机制的进一步完善，相信更加科学合理的考核评价机制会逐步建立起来。
（十）规范了关系国有资产出资人权益的重大事项范围
《条例》第十六条规定：“关系国有资产出资人权益的重大事项是指：（一）企业合并、分立、改制、上市、解散、申请破产；（二）增加或者减少注册资本；（三）企业发展战略规划、年度投资计划、主营业务范围；（四）企业年度财务预算方案、决算方案、利润分配方案；（五）发行股票、债券；（六）重大投融资、大额捐赠、为他人提供大额担保、转让重大财产；（七）企业管理者薪酬、职工工资总额；（八）法律、法规和企业章程规定的其他重大事项。上述重大事项的批准或者决定，国有资产监督管理机构和国家出资企业应当按照法律、法规和企业章程规定的权限和程序执行。”
在《企业国有资产法》的基础上，《条例》在以下方面对关系出资人权益的重大事项进行了补充细化和完善：一是本《条例》除了《企业国有资产法》规定的重大事项外，还将《公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等有关法律、法规所规定的企业重大事项补充进来，并根据山东省实际情况进行了更进一步的完善。（1）企业合并、分立、改制、上市、解散、申请破产（《企业国有资产法》第三十条、第三十一条，《企业国有资产监督管理条例》第二十一条）；（2）增加或者减少注册资本（《企业国有资产法》第三十条、第三十一条，《公司法》第三十八条股东会职权，《企业国有资产监督管理条例》第二十一条）；（3）企业发展战略规划、年度投资计划、主营业务范围（《企业国有资产监督管理条例》第三十二条发展战略与规划，《公司法》第三十八条股东会职权，国家工商行政管理总局令第12号《企业经营范围登记管理规定》主营业务范围及参照国务院国资委的有关规定）；（4）企业年度财务预算方案、决算方案、利润分配方案（《公司法》第三十八条股东会职权）；（5）发行股票、债券（《企业国有资产法》第三十条、第三十一条发行债券、，《证券法》、《公司法》发行股票）；（6）重大投融资、大额捐赠、为他人提供大额担保、转让重大财产（《企业国有资产法》第三十条大额捐赠、为他人提供大额担保、进行重大投资、转让重大财产，《企业国有资产监督管理条例》第三十二条重大投融资、第三十三条重大财产处置）；（7）企业管理者薪酬、职工工资总额（《企业国有资产法》第二十七条企业管理者薪酬，《企业国有资产监督管理条例》第二十六条收入分配）；（8）法律、法规和企业章程规定的其他重大事项。二是强调“按照法律、法规和企业章程规定的权限和程序”执行。鉴于国家出资企业的不同情况，除法律、法规已经明确规定的外，可以根据企业具体情况在章程中作出规定。三是更全面、更规范。将企业的年度投资计划、主营业务范围纳入关系国有资产出资人权益的重大事项，同时将国务院《企业国有资产监督管理条例》中的企业收入分配的提法改为职工工资总额，使概念更准确。
（十一）加强了对国家出资企业设立境外企业的监管
《条例》第十九条规定：“国家出资企业在境外设立企业的，企业的产权应当由企业法人持有，确需以自然人名义持有企业股权、物业产权及其他投资权益的，应当按照有关境外国有资产监督管理的规定履行相关法律手续。”
近年来，山东省加快实施“走出去”战略，大量的国家出资企业特别是省管企业到境外投资购买资源、兴办企业。主要特点是投资规模大，分布面广、监管难度大、国有资产易流失等。加强境外企业资产管理，不仅是加强和完善国资监管的需要，也是加强廉政建设的需要。对境外企业国有资产的监督管理，《企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》均没有规定。本条在参照国务院国资委对中央企业境外国有产权管理的有关规定的基础上，在以下几个方面作了规定：一是明确了国家出资企业再出资设立境外企业的产权归属。要求一般应当由国家出资企业持有境外设立企业的产权。二是明确了国家出资企业再出资设立境外企业的产权种类：包括企业股权、物业产权及其他投资权益。三是在法律责任中增加了违反《条例》规定的处罚条款。《条例》第三十五条规定：“违反本条例规定，国家出资企业管理者未经批准或者未办理有关法律手续，擅自以自然人名义持有境外设立企业股权、物业产权及其他投资权益的，由国有资产监督管理机构责令改正；造成国有资产损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
（十二）强化了企业章程管理
《条例》第二十条规定：“国有资产监督管理机构依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程。国有独资企业、国有独资公司再出资设立境外企业，在办理境外的相关法律手续之前，应当将拟设立境外企业的章程报国有资产监督管理机构备案。”
企业章程对企业、企业出资人、董事、监事、高级管理人员具有约束力，国资监管机构应当依照规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程。国家出资企业拟设立的境外企业的章程，是重要的法律文件，关系国有资产出资人的权益。但同时考虑到国家出资企业是拟设立的境外企业的出资人，国有资产监督管理机构更多的是通过国家出资企业加强对拟设立境外企业的监督，而不能直接参与管理。本条在《企业国有资产法》的基础上，参照国务院国资委《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》的规定，在第二款特别强调，国有独资企业、国有独资公司再出资设立境外企业的，在办理境外的相关法律手续之前，应当将拟设立境外企业的章程报国有资产监督管理机构备案。这样规定，有利于加强拟设立境外企业的设立监管和后续监管。
（十三）提出了加强重要子企业重大事项监管的要求
《条例》第二十一条规定：“国有资产监督管理机构和国家出资企业应当根据法律、法规和企业章程规定的权限对国家出资企业再出资企业的重大事项进行监督和管理。”
目前，国家出资企业的主要资产和主营业务，集中在少数重要再出资企业的情况非常明显，企业的利润也主要来自子企业，企业改制、与关联方交易、产权转让、利润分配等容易引起国有资产流失的情况也主要发生在子企业，所以加强对国家出资企业再出资企业的监管十分必要。本条在《企业国有资产法》的基础上，在以下几个方面有所突破：一是《企业国有资产法》和湖北省的《条例》只规定国家出资企业要对其所出资企业的重大事项履行出资人职责，没有规定国有资产监督管理机构对国家出资企业再出资企业重大事项的监管职责。山东省《条例》借鉴国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，规定国资监管机构应当按照法律、法规和企业章程的规定对国家出资企业再出资企业的重大事项进行监督和管理，解决了国资监管机构对再出资企业层面的监管的合法性。二是山东省《条例》没有简单照抄国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》的表述，更强调要按照法律、法规和企业章程规定的权限。对法律、行政法规、地方性法规和企业章程授权的，国资监管机构可以对国家出资企业再出资企业的重大事项进行监管。
（十四）健全了国有资本经营预算制度
《条例》第二十二条规定：“县级以上人民政府应当建立健全国有资本经营预算制度，对国有资本收入及其支出实行预算管理。”第二十三条规定：“下列国有资本收入及其支出应当编制国有资本经营预算：（一）从国家出资企业分得的利润；（二）国有资产转让收入；（三）从国家出资企业取得的清算收入；（四）其他国有资本收入。国有资本经营预算支出包括：（一）费用性支出，即国家出资企业改革成本支出、国有资产监督管理机构的监管费用支出等；（二）资本性支出，即对国家出资企业和重点产业资本性投入等；（三）县级以上人民政府规定的其他支出。
《条例》将国有资本经营预算制度实施范围扩大到所有县级以上人民政府，覆盖到全部国有企业，规范了国有资本收益的收入来源和支出内容，为充分发挥国有资本经营预算在推动企业改革、促进国有经济转方式调结构的作用奠定了法律基础。建立国有资本经营预算制度的目的是对国有资本经营收入和支出进行预算管理，国家以国家出资企业出资人身份取得的收入及其支出，都应纳入国有资本经营预算管理。山东省在《企业国有资产法》规定的基础上，在以下几个方面有所突破：一是山东省《条例》对国有资本经营预算支出的具体范围作了补充规定。即包括费用性支出、资本性支出和县级以上人民政府规定的其他支出。二是在费用性支出中，相比国务院和省政府的规定，单独将国有资产监督管理机构的监管费用支出作为重要的支出项目。山东省率先在全国试行国有资本经营预算制度，现在该制度体系不断完善，试行范围不断扩大，收支规模逐年增加。2008年—2010年，山东省省级国有资本经营预算收入13.67亿元，实际完成预算支出12.49亿元，其中资本性支出4.55亿元，费用性支出7.24亿元，其他支出0.7亿元。
（十五）强调了国资监管机构对企业国有资产的基础管理职责
《条例》第二十八条规定：“国有资产监督管理机构应当依照国家有关规定，加强企业国有资产的产权界定、产权登记、清产核资、资产统计、资产评估监管、综合评价等基础管理工作，明晰产权归属，理顺产权关系，对企业国有资产的分布、变动等情况进行全方位动态监督管理。”
国有资产基础管理工作是国家掌握企业国有资产总量、结构、变动和收益等基本情况的重要途径。本条在《企业国有资产法》的基础上，在以下几个方面有所突破：一是明确了国有资产基础管理工作的范围。与国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定相衔接，本条明确国有资产基础管理工作主要包括产权界定、产权登记、清产核资、资产统计、资产评估监管、综合评价等内容。二是对国有资产基础管理工作提出了新要求。要求通过加强国有资产基础管理工作，明晰产权归属，理顺产权关系，把握企业国有资产的现状和走势，对企业国有资产的分布、变动等情况进行全方位动态监督管理，为制定防止企业国有资产流失，实现企业国有资产保值增值的政策措施提供基础依据。
（十六）强化了对国有资产转让行为的监管
《条例》第二十九条规定：“国有资产监督管理机构应当制定和完善企业国有资产转让制度，依法履行监督管理职责，促进企业国有资产合理流动，防止企业国有资产损失。企业国有资产转让过程中，有违反法定程序或者超越权限擅自转让、恶意串通低价转让、采取欺诈隐瞒等手段侵占企业国有资产等违法行为的，国有资产监督管理机构应当及时终止转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效。”
企业国有资产转让，本质上也是一种平等主体之间的民事活动，应当遵循等价有偿和公开、公平、公正等民事活动的基本原则。《企业国有资产法》只规定了企业国有资产转让的程序，但对采取违反法定程序或者超越权限擅自转让、恶意串通低价转让、采取欺诈隐瞒等手段侵占企业国有资产等违法行为的制裁措施规定不够，设定的法律责任也不充分、不全面。本条在《企业国有资产法》的基础上，在以下几个方面有所突破：一是山东省《条例》赋予国有资产监督管理机构对企业国有资产转让的监督管理职责。二是根据《公司法》的规定，赋予国有资产监督管理机构股东诉讼权利。对交易双方有违反法定程序或者超越权限擅自转让、恶意串通低价转让、采取欺诈隐瞒等手段侵占企业国有资产等违法行为的，国有资产监督管理机构应当及时终止转让活动，必要时可以根据《公司法》第一百五十二条、第一百五十三的规定，依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效。
（十七）完善了企业国有资产损失责任追究制度
《条例》第三十条规定：“国有资产监督管理机构应当完善企业国有资产损失责任追究制度，对因违反法律、法规和企业章程，或者因重大决策失误及严重经营管理不善，造成企业国有资产损失的企业管理者进行责任追究，并监督和指导国家出资企业开展内部资产损失责任追究工作。”
传统的国有资产经营和国资监管方式的弊端就是企业管理者的责任不落实。建立国有资产损失责任追究制度是落实国家出资企业资产经营管理责任，规范企业经营管理行为，促进实现国有资本保值增值的重要保障。2008年，为完善山东省省管企业资产管理责任制度，省国资委联合省纪委、省委组织部、省监察厅、省审计厅等五部门根据《中华人民共和国物权法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等国家有关法律、行政法规，在多方征求意见的基础上研究制定了《山东省省管企业国有资产损失责任追究暂行办法》，对增强省管企业负责人的责任意识、促进企业管理的科学化、民主化、制度化，确保国有资产保值增值发挥了重要作用。本条在衔接《公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》的基础上，参照国务院国资委《中央企业资产损失责任追究暂行办法》，在以下几个方面有所突破：一是明确了企业国有资产损失责任追究的主体。《企业国有资产法》只规定责任追究的主体是国家，太原则，不具操作性。山东省《条例》第四条和本条，分政府、国资监管机构、国家出资企业及企业内部四个层次规定了企业国有资产损失责任追究的主体。（第四条规定，县级以上人民政府应当建立健全国有资产保值增值考核和责任追究制度。）二是明确了哪些行为应当进行责任追究。本条规定:对因违反法律、法规和企业章程，或者因重大决策失误及严重经营管理不善，造成企业国有资产损失的企业管理者进行责任追究，使该条更具有可操作性。三是对企业内部开展资产损失责任追究作了规定。鉴于有的国家出资企业层级很多，各级企业都有独立的法人财产权，所以《条例》要求国资监管机构要监督和指导国家出资企业开展内部资产损失责任追究工作，以便层层落实资产经营管理责任。
（十八）明确了国家出资企业及相关人员的工作报告制度
《条例》第三十一条规定：“国有独资企业厂长（经理）、国有独资公司董事会、监事会或者监事应当按照法律、法规和企业章程的规定向国有资产监督管理机构报告工作。国有资产监督管理机构依法审议批准国有独资企业厂长（经理）报告、国有独资公司董事会报告、监事会或者监事报告。国有独资企业、国有独资公司出现重大投资损失、发生重大安全生产事故等影响企业正常经营的重大事件，应当及时向国有资产监督管理机构报告；国有资本控股公司、国有资本参股公司发生上述重大事件的，国有资产监督管理机构委派的股东代表应当及时向国有资产监督管理机构报告。”
国有资产监督管理机构作为代表政府履行出资人职责的机构，其与国家出资企业的关系是出资与被出资的关系。作为出资人，国有资产监督管理机构需要时刻了解国家出资企业的财务状况、生产经营状况和国有资产保值增值状况，发现存在的问题，加强对企业管理者履职情况的监督。因此应当建立国家出资企业向出资人报告的制度，并使之成为国有资产监督管理机构依法履行出资人职责的重要方式。《企业国有资产法》和湖北省《条例》在这方面没有规定。本条在《公司法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》的基础上，在以下几个方面有所突破：一是与《公司法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定相衔接，将《公司法》规定的董事会、监事会、监事报告的制度扩展至国有独资企业。规定国有独资企业厂长（经理）、国有独资公司董事会、监事会或者监事应当按照法律、法规和企业章程的规定向国有资产监督管理机构报告工作。国有资产监督管理机构依法审议批准国有独资企业厂长（经理）报告、国有独资公司董事会报告、监事会或者监事报告。二是鉴于国家出资企业的重大投资损失、重大安全生产事故是影响企业正常经营的重大事件，是关系出资人权益的重大事项，对国有资产安全和保值增值具有重大影响，因此，本条规定，国有独资企业、国有独资公司出现重大投资损失、发生重大安全生产事故等影响企业正常经营的重大事件，应当及时向国有资产监督管理机构报告。国有资本控股公司、国有资本参股公司发生上述重大事件的，国有资产监督管理机构委派的股东代表应当及时向国有资产监督管理机构报告。为了使表述更为准确，本条将需要报告重大事件的标准确定为“影响企业正常生产经营”。三是在法律责任第三十六条增加了处罚条款，对发生影响企业正常经营的重大事件，国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东代表未及时报告的，由国有资产监督管理机构予以通报批评；情节严重的，对直接负责的企业管理者或者其他直接责任人依法给予处分。
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